S’informer sur les risques: problèmes et besoins de documentation sur les pertes et les dommages associés à des dangers naturels et des phénomènes climatiques extrêmes

Il est essentiel de disposer d’informations pour pouvoir calculer les risques de catastrophes avant que celles-ci ne se produisent, et pour documenter les pertes et les dommages subis après une catastrophe. Le présent article traite du rôle de l’information sur les phénomènes dangereux et extrêmes dans la documentation des pertes et des dommages consécutifs à ceux-ci.

Évaluer a priori un risque de catastrophe est par définition un exercice probabiliste, puisqu’il prend en compte des incertitudes associées à des états futurs. Les variables à examiner sont notamment le nombre de personnes et de biens exposés, leur vulnérabilité, leurs caractéristiques et la manière dont le danger va se produire à l’avenir. Le prochain article, rédigé par Manuela Di Mauro, traitera plus en détail des problèmes et des besoins liés à l’évaluation a priori d’un risque de catastrophe.

D’un autre côté, les informations obtenues a posteriori sur des catastrophes se présentent sous forme de données historiques concernant les pertes et les dommages, par exemple sur les personnes décédées, blessées ou portées disparues, et/ou sur les dommages subis par les biens matériels. Ces derniers peuvent être traduits en termes économiques par des méthodes standard.¹ Au fil du temps, les informations sur les pertes et les dommages constituent un indicateur de résultat qui permet d’évaluer le succès des efforts de prévention des risques et sert de point de référence pour fixer le montant des investissements effectués à cet égard. Au demeurant, comme beaucoup de phénomènes dangereux – en particulier les phénomènes climatiques et hydrométéorologiques – sont récurrents, ces données historiques permettent aussi d’évaluer le risque de subir des pertes et des dommages à l’avenir.

On trouvera dans le présent article une synthèse des problèmes, des besoins et des recommandations concernant la poursuite des efforts de normalisation des informations sur les phénomènes dangereux. Ces informations doivent permettre de quantifier ce type de phénomènes de manière systématique et d’assurer le suivi de leurs conséquences. Celles-ci ont été recensées par des spécialistes du risque dans le cadre d’un «Premier Atelier technique sur les normes relatives à la surveillance des aléas, aux bases de données, aux métadonnées et aux techniques d’analyse à l’appui de l’évaluation des risques», qui s’est tenu à l’OMM à Genève en juin 2013. L’article aborde aussi de manière générale un certain nombre d’autres besoins recensés au cours de cet atelier à l’égard des informations sur les risques qui ne sont pas liés à des phénomènes dangereux.

Bien qu’elle ait uniquement porté sur les informations concernant les phénomènes dangereux, cette initiative de l’OMM revêt une importance qui ne saurait être sous‑estimée. Si certains phénomènes dangereux comme les cyclones tropicaux et les tremblements de terre sont relativement bien caractérisés par des définitions et des paramètres d’intensité, de date, d’emplacement et de durée convenus à l’échelle internationale, d’autres phénomènes majeurs comme les sécheresses et les inondations sont définis de manière plus arbitraire. Pourtant, à elles seules, les sécheresses et les inondations provoquent plus de pertes et de dommages que tous les autres phénomènes dangereux réunis. Or beaucoup de pertes et de dommages dus à ces dangers ne sont pas associés à un phénomène dangereux clairement défini, exact et bien caractérisé. S’il est vrai qu’il faudra du temps pour progresser dans la normalisation de ces phénomènes, il reste essentiel de caractériser ceux-ci de manière plus systématique et normalisée pour pouvoir améliorer la qualité et la fiabilité des données sur les pertes et les dommages. Parallèlement, il serait utile de répondre aux besoins d’informations sur les risques qui ne sont pas liés à des phénomènes dangereux pour mieux connaître les pertes et les dommages qui leur sont liés. On pourrait alors améliorer considérablement le fondement scientifique de la gestion des risques et mieux suivre les résultats des efforts déployés à cet égard.

S’informer sur les phénomènes dangereux pour documenter les pertes après une catastrophe

Les données de base permettant de décrire une catastrophe sont notamment les suivantes
Le nombre de personnes décédées, blessées ou subissant les répercussions du phénomène;
Les pertes et les dommages physiques observés au niveau de la société, des infrastructures et du secteur productif, ainsi que leur traduction en termes économiques;
La zone géographique touchée;
La date de la catastrophe;
Les caractéristiques du phénomène dangereux ayant provoqué les pertes.

Le nombre de systèmes mis en place pour stocker ces informations à différents niveaux a augmenté rapidement ces dernières années. Au niveau mondial, trois bases de données ont été établies depuis longtemps; il s’agit d’EM-DAT, gérée par le Centre de recherche sur l'épidémiologie des désastres (CRED), de NatCatSERVICE, gérée par Munich Re et de Sigma, gérée par Swiss Re. Au niveau national et local, un nombre croissant de bases de données sur les pertes et les dommages ont été créées, et de nouvelles bases continuent d’apparaître. Selon une étude récente du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), quelque 60 pays et régions disposent désormais de leur propre système (UNDP, 2013). Si l’on prend en compte les systèmes établis au niveau local, ce nombre est sans doute encore beaucoup plus élevé.

De nombreux facteurs expliquent cette prolifération de jeux de données, et en particulier le fait que ceux-ci sont nécessaires pour:

Observer les tendances en matière de pertes dans le temps;
Déterminer la répartition géographique des occurrences de catastrophes;
Obtenir la ventilation des pertes causées par des phénomènes dangereux au cours du temps;
Évaluer l’incidence des pertes sur d’autres variables, par exemple le produit intérieur brut (PIB);
Évaluer les besoins en matière de prévention, de préparation, de remise en état et d’assurance;
Évaluer les risques de futures catastrophes.

Les bases de données du CRED, de Munich Re et de Swiss Re sont largement reconnues et ont été construites selon des procédures de recueil de données et d’établissement de rapports rigoureuses et normalisées, qui sont appliquées depuis des décennies. La qualité et le taux de couverture des systèmes établis au niveau national et local sont très variables, et cette diversité empêche l’interopérabilité de ces systèmes, aussi bien entre eux que verticalement avec des jeux de données mondiaux. Cependant, la qualité des données dépend directement de la principale source d’informations, et les sources locales sont souvent mieux placées pour décrire la réalité sur le terrain. Dès lors, redescendre à l’échelle nationale et infranationale peut améliorer la qualité des données. Au demeurant, des données ventilées aux niveaux national et local sont plus utiles que des données mondiales pour aider les décideurs, car c’est à ces niveaux que sont prises la plupart des décisions en matière de gestion des risques.

Ce bateau a été retourné par l’ouragan Katrina, en Louisiane.

Les procédures permettant de saisir et d’archiver les données relatives aux catastrophes sont génériques et communes à tous ces systèmes. Les établissements gérant les bases de données reçoivent des informations sur des phénomènes dangereux ayant provoqué des pertes et des dommages. Ils créent alors une ou plusieurs entrées pour ce phénomène dans leur base de données
et – selon le format particulier de celle-ci – ajoutent autant d’attributs que possible pour décrire l’événement, en respectant les critères pertinents de saisie et de contrôle de la qualité. Très peu de normes, voire aucune ne s’appliquent à ce processus de manière universelle.

Exemple de données sur des catastrophes extraites de la base de données internationale EM-DAT, gérée par l’OFDA et le CRED

Le phénomène dangereux auquel les pertes sont associées peut avoir été déterminé par une autorité reconnue, mais pas nécessairement; ces décisions sont souvent prises par l’opérateur de la base de données. Munich Re, par exemple, utilise des «familles de dangers» hiérarchiques pour attribuer des typologies de dangers. Il est parfois possible de se procurer auprès de sources officielles des données de base sur les pertes et les dommages recueillies de manière systématique. Le CRED se procure ses données selon une méthode hiérarchisée, la priorité étant accordée aux données provenant d’organismes des Nations Unies, de l’Office of U.S. Foreign Disaster Assistance (Bureau d'assistance en cas de catastrophe à l’étranger), qui relève de la United States Agency for International Development (USAID, Agence des États-Unis pour le développement international), de gouvernements, de la Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, de sociétés d’assurance et de réassurance, d’établissements de recherche et de la presse.

An indexing system for unambiguous identification of disaster events.

Les bases de données établies au niveau national posent un certain nombre de problèmes; en particulier:

• Elles disposent de nombreux paramètres, dont certains ne sont pas clairement définis («touchés», «victimes»);

• L’évaluation économique des dommages et des pertes n’est pas cohérente;

• Il n’y a pas de différenciation entre une valeur nulle (pas de perte) et une valeur manquante (pas d’information);

• Certaines pertes subies au niveau local sont attribuées à des phénomènes dangereux secondaires et locaux, et il est impossible de les agréger en les associant à un phénomène primaire intervenu à plus grande échelle;

• Les bases de données ne sont pas indexées selon un système normalisé.

Quelque 80 % des entrées figurant dans les bases de données établies au niveau national indiquent une valeur vide ou nulle pour des paramètres essentiels comme les décès ou les pertes économiques. Dans 30 % des entrées environ, toutes les valeurs sont vides ou nulles. Plus de 50 % de ces bases de données semblent présenter des lacunes, c’est-à-dire des années pour lesquelles aucune donnée n’est disponible. Ces problèmes sont généralement associés aux entrées les plus anciennes.

En raison de ces variations, les bases de données diffèrent entre elles quant à leur manière de classer les événements et de leur attribuer un code géographique, et quant aux niveaux et aux types de pertes et de dommages associés qui sont enregistrés. Il n’existe pas suffisamment de méthodes et de définitions claires et normalisées pour régir le recueil de données. En conséquence, il peut être difficile de comparer les données et de les valider par recoupements entre différentes bases, que ce soit horizontalement ou verticalement entre des bases de données ayant une portée mondiale, nationale ou locale. Ces difficultés peuvent se multiplier lorsque les événements touchent plusieurs pays.

Il serait préférable de disposer d’un système concentrique de recueil des données sur les répercussions des catastrophes, qui soit compatible entre les niveaux infranational, national, régional et mondial, et qui s’appuie sur un ensemble de définitions et de méthodes harmonisées. Un certain nombre d’initiatives ont été ou sont encore menées pour traiter de différents aspects de ce problème. Ainsi, dans le cadre du projet de recherche intégrée sur les risques de catastrophes mis en œuvre par le Conseil international pour la science, un groupe de travail a été constitué pour étudier les questions liées au recueil, au stockage et à la diffusion de données sur les pertes consécutives à des catastrophes. Ce groupe de travail a constaté différents besoins, et notamment qu’il était nécessaire de former les utilisateurs, de disposer de données comparables et accessibles, de réduire l’échelle des données sur les pertes pour les ramener à un niveau infranational à l’intention des décideurs, et d’améliorer les définitions de ce qui constitue une perte ainsi que les méthodes d’évaluation des pertes. Un rapport récemment établi par le Centre commun de recherche de la Commission européenne² contient des recommandations techniques sur l’instauration d’une méthode européenne de normalisation des bases de données sur les pertes.

Un agriculteur égyptien prend appui sur un sol craquelé pour montrer à quel point la terre a durci après une sécheresse dans une ferme auparavant irriguée par le Nil / © Mohamed Abd El Ghany/Reuters

Toutefois, l’initiative mentionnée plus haut qui est actuellement menée par l’OMM pour réduire les risques de catastrophes est unique du fait que l’OMM est une organisation régulatrice et normalisatrice au niveau mondial dans le domaine de l’information hydrométéorologique.

Documenter les pertes et évaluer les risques: problèmes et besoins en matière d’information sur les phénomènes dangereux

Compte tenu des éléments précités, il serait utile de poursuivre les travaux de normalisation selon trois grands axes:

1. Normalisation du recensement et de la caractérisation des phénomènes dangereux

Il est essentiel de pouvoir attribuer correctement et de manière cohérente des pertes à des phénomènes dangereux particuliers pour être en mesure de comptabiliser avec précision les pertes et les dommages liés à ces phénomènes. Toutefois, cet exercice n’est pas nécessairement trivial car plusieurs facteurs peuvent le compliquer.

Un village inondé au Bangladesh après le cyclone de 1991

Un premier principe veut qu’un phénomène dangereux en déclenche un autre. C’est par exemple le cas de coulées de boue consécutives à de fortes précipitations, qui étaient elles-mêmes déclenchées par un ouragan. Dans l’idéal, toutes les pertes associées à un ouragan donné devraient être agrégées pour constituer une perte totale due à cet ouragan. Néanmoins, il est aussi important de relever des informations sur des phénomènes dangereux déclenchés au niveau local, car ceux-ci constituent des facteurs de déclenchement intermédiaires. En raison de leurs formats différents, les bases de données traitent ce point de manière différente. Il convient d’instaurer une norme ou un ensemble de normes universelles pour régler ce problème, comme par exemple les «familles de dangers» de Munich Re.

Il existe un second problème lié à la définition rigoureuse des divers phénomènes dangereux pour que ceux-ci soient désignés de manière correcte et cohérente. Ainsi, une onde de tempête est différente d’une inondation. On peut distinguer – mais pas toujours – différents types de crues soudaines, par exemple en les classant en crues soudaines, en crues fluviales et en crues liées à de fortes précipitations. Ce problème pourrait être réglé par la normalisation de leurs définitions.

Tous les phénomènes dangereux sont par définition caractérisables en termes de magnitude (intensité), de durée, d’emplacement et de date. Les informations correspondant à ces paramètres sont régulièrement communiquées de manière normalisée pour certains phénomènes dangereux, par exemple les cyclones tropicaux. Pour d’autres phénomènes, notamment les sécheresses, ces paramètres sont peu normalisés, voire pas du tout. Les opérateurs de bases de données établissent souvent de manière arbitraire les dates de début et de fin des catastrophes ainsi que les zones touchées. Il n’y a donc pas de comparaison et d’interfonctionnement possibles des données entres les différentes sources. Il serait utile de disposer d’un ensemble de normes définissant la caractérisation des phénomènes dangereux en termes d’intensité, de durée, d’emplacement et de dates pour tous les grands dangers hydrométéorologiques afin de contribuer à combler cette grave lacune.

Enfin, à la différence des données concernant les pertes liées aux catastrophes, et à l’exception, une fois encore, des cyclones tropicaux, peu de données sur les phénomènes dangereux sont archivées de manière systématique par les autorités compétentes. Cette lacune a de graves conséquences sur les recherches visant à déterminer la part de causalité respective des phénomènes dangereux, de l’exposition et de la vulnérabilité dans les répercussions des catastrophes. Des données historiques précises, complètes et cohérentes sur des phénomènes dangereux, combinées avec des données sur les pertes et l’exposition associées à ces phénomènes, permettraient par exemple de déterminer dans quelle mesure les conséquences d’une catastrophe sont dues à la vulnérabilité. Cette information, aujourd’hui absente, serait essentielle à la recherche sur la réduction des risques de catastrophes³. Le problème pourrait être résolu en établissant des lignes directrices détaillant la manière de constituer des bases de données historiques sur les phénomènes dangereux.

2. Procédure officielle de désignation des phénomènes dangereux et d’archivage des données les concernant

Un autre problème lié à la question de la normalisation tient à l’application en temps réel de ces normes par une autorité compétente lorsqu’un phénomène (ou une série de phénomènes) dangereux se produit. La convention de nomenclature des cyclones tropicaux offre un exemple de solution. Cependant, la plupart des cyclones apparaissent et disparaissent sans avoir été reconnus de manière officielle. Les opérateurs des bases de données concernant les pertes et les préjudices peuvent donc tous prendre des décisions différentes pour attribuer des pertes à un ou plusieurs phénomènes dangereux, que ce soit au niveau local, national ou international. Il convient de se doter de lignes directrices sur la manière d’appliquer des normes officielles de désignation des phénomènes dangereux en temps quasi réel. Ces lignes directrices permettraient notamment de déterminer l’autorité compétente pour assumer cette tâche dans chaque pays, la manière d’établir ces désignations (par exemple le nom du phénomène et le nombre d’occurrences, ou d’autres conventions), la manière de rendre l’information publique, la manière de rectifier rétroactivement les incohérences et d’harmoniser les désignations entre différents pays en cas de phénomène dangereux touchant plusieurs pays, etc.

3. Intégration de normes visant des phénomènes dangereux avec d’autres types de normes

Compte tenu du fait que la grande majorité des catastrophes sont associées à des dangers hydrométéorologiques, des efforts tels que l’initiative de l’OMM évoquée plus haut, qui visent à régler les problèmes précités, contribueraient dans une large mesure à améliorer les informations sur les risques. Néanmoins, comme nous l’avons précédemment observé, il existe un certain nombre d’autres problèmes concernant la qualité des données sur les phénomènes dangereux et la possibilité de les exploiter. Ces problèmes, qui dépassent le cadre de la normalisation des phénomènes en question, rendent notamment nécessaires les mesures suivantes:

L’adoption d’un système d’indexation normalisé des phénomènes dangereux, comme par exemple le système GLIDE;
La normalisation du nombre de paramètres de base et de leur définition, par exemple la mortalité ventilée par sexe et âge, les pertes et préjudices concernant des biens physiques et leur équivalent économique, etc.;
La normalisation de l’évaluation des pertes (par exemple la collecte de données de base) et des comptes rendus de pertes;
La normalisation des méthodes d’estimation des pertes en termes économiques;
La normalisation de l’accès aux données;
La normalisation du contrôle qualité⁴.

L’OMM ne peut malheureusement s’appuyer sur aucun modèle dans ce domaine (c’est-à-dire une autorité dûment mise en place pour réglementer et normaliser ces informations au niveau mondial) pour régler définitivement cet ensemble plus large de problèmes. Il convient donc de mettre en place des processus de consultation pour définir un ou plusieurs mécanismes permettant d’élaborer et d’appliquer des normes qui règlent ces questions non liées aux phénomènes dangereux. Il est néanmoins important de souligner que l’initiative de l’OMM sur les normes relatives à la surveillance des aléas constitue un point de départ pour une coopération visant à régler ces questions et ces besoins plus larges.

Conclusion

Il est essentiel de disposer de données sur l’intensité, l’emplacement, la durée et la date de chaque phénomène dangereux ou extrême pour pouvoir documenter et cataloguer les dommages et les pertes. Cependant, pour de nombreux phénomènes dangereux comme les inondations et les sécheresses, ces informations ne sont généralement pas recueillies de manière systématique et selon des normes courantes. Elles ne sont pas non plus cataloguées sous une forme permettant de les retrouver par la suite, et à l’exception des tempêtes soumises à une nomenclature, chacun de ces phénomènes ne reçoit pas de numéro d’identification unique. Or un tel identifiant serait crucial pour établir des relations exactes entre des données sur des pertes et des dommages et les phénomènes extrêmes auxquels ils sont associés, et pour agréger ces pertes et dommages au-delà des frontières dans le cas de phénomènes ayant des répercussions dans plusieurs pays. La réduction des risques de catastrophes, et plus particulièrement la question des pertes et des dommages liés au climat figurent désormais en tête du programme d’action international. Améliorer la documentation systématique des phénomènes dangereux et extrêmes, en détaillant chaque phénomène séparément, serait d’une aide précieuse pour documenter les résultats des efforts de réduction des risques et orienter les investissements visant à promouvoir un développement durable et à faire diminuer les pertes liées aux catastrophes.

Contributeur à l’OMM

Maxx Dilley, Directeur du Bureau de la prévision du climat et de l'adaptation aux changements climatiques, Département du climat et de l'eau, OMM

Remerciements

Laurence McLean and Debarati Guha-Sapir, Centre de recherche sur l’épidémiologie des désastres

Références

De Groeve, T., Poljansek, K. and Ehrlich, D., 2013. Recording Disaster Losses, Recommendations for a European Approach. JRC Scientific and Policy Reports, European Commission

UNDP, 2013. A Comparative Review of Country-level and Regional Disaster Loss and Damage Databases. Bureau for Crisis Prevention and Recovery. United Nations Development Programme

¹ www.eclac.cl/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/4/12774/P12774.xml&xsl=/mexico/tpl-i/p9f.xsl&base=/mexico/tpl/top-bottom
² De Groeve, T., Poljansek, K. and Ehrlich, D., 2013. Recording Disaster Losses, Recommendations for a European Approach. JRC Scientific and Policy Reports, European Commission
³ Dans son article intitulé «Quantifier le risque avant que des catastrophes ne se produisent: s’informer sur les dangers pour évaluer la probabilité du risque», qui suit le présent article, Mme Di Mauro analyse la théorie de la causalité des catastrophes en termes de phénomènes dangereux, d’exposition et de vulnérabilité.
⁴ Il existe en outre d’autres problèmes liés aux pertes et aux dommages provoqués par des phénomènes dits «à évolution lente» (c’est-à-dire qu’ils ne dépendent pas d’un événement particulier) qui résultent du changement climatique. Actuellement, la plupart de ces pertes ne sont pas prises en compte au titre des pertes liées à des catastrophes