Наращивание потенциала в области заблаговременных гидрометеорологических предупреждений в развивающихся странах: успехи и неудачи

На гидрометеорологические экстремальные явления приходится свыше 90 % всех бедствий, вызванных природными опасными явлениями, зарегистрированными в период 1994–2013 гг. За этот период одни только паводки, бури, засухи и экстремальные температуры затронули свыше 3 млрд человек, унесли жизни около 600 000 человек и нанесли прямой экономический ущерб в размере почти 2 трлн долларов США. По данным Глобального фонда уменьшения опасности бедствий и восстановления (ГФУОБВ) Всемирного банка, экономическая оценка метеорологического и гидрологического обслуживания показывает, что можно было бы спасти жизни 23 000 человек и добиться экономического эффекта в размере 65 млрд долларов США, если бы национальные метеорологические и гидрологические службы (НМГС) получили поддержку для более эффективного обслуживания прогнозами, информацией и предупреждениями.

Создание и поддержка оперативных систем заблаговременного предупреждения (СЗП) остается сложной задачей, несмотря на постоянные совместные усилия со стороны многих партнеров и НМГС по модернизации предоставления гидрометеорологического обслуживания. В этой статье наглядно показаны некоторые уроки, извлеченные из опыта осуществления и поддержки этих проектов. Как показывают результаты, необходимы изменения стратегии проекта для повышения вероятности устойчивого предоставления обслуживания наряду с наращиванием потенциала НМГС, обязательствами местного уровня и прочным партнерством с пользователями и частным сектором.

Бюро по оказанию помощи другим странам в случае стихийных бедствий (ОФДА) Агентства Соединенных Штатов по международному развитию (ЮСАИД) совместно с Национальным управлением по исследованию океанов и атмосферы (НУОА) и Университетом Колорадо поддержали научно-исследовательский проект для изучения возможностей гидрометеорологических проектов, чтобы понять, учитывается ли накопленный опыт, и если нет, то почему, и как преодолеть некоторые препятствия, для того чтобы повысить устойчивость деятельности. Хотя в большинстве проектов были обозначены уроки, извлеченные из накопленного опыта, они были извлечены не полностью и не учтены в будущих проектах.

Сложные задачи

Уроки, извлеченные из опыта осуществления этих проектов, показали, что организация обслуживания в области заблаговременных метеорологических, гидрологических и климатических предупреждений касается не только оборудования. Они также подчеркивают необходимость укрепления других элементов комплексной СЗП и обеспечения связей между ними, чтобы предоставлять наиболее точную информацию, позволяющую населению и пользователям, которым грозит опасность, принять соответствующие меры.

Комплексная система состоит из многих взаимосвязанных компонентов:

сбор и передача данных в центр;
разработка моделей, выпуск прогностической продукции и анализ;
распространение и передача прогнозов или предупреждений пользователям и населению для принятия ими соответствующих мер;
цепь обратной связи.

Комплексная система

Сбой в любом из этих базовых компонентов или связи между ними приведет к снижению эффективности или даже к полной неисправности системы. Взаимосвязанность является важным атрибутом успешной системы предупреждения, так же, как и инвестиции в технологии предоставления обслуживания. Поэтому в процессе укрепления НМГС крайне важно удостовериться в том, что эти компоненты функционируют, поддерживаются и непрерывно проверяются для того, чтобы гарантировать их успешную работу и интеграцию. Обратная связь важна для того, чтобы устранять сбои и пробелы, обеспечивая тем самым эффективную работу комплексных систем.

Многие НМГС могут получить достаточное финансирование для модернизации своего обслуживания лишь после того, как серьезное бедствие, связанное с гидрометеорологическими явлениями, постигнет их страну или соседние страны. Бедствия обычно привлекают внимание СМИ, политиков и общественности, что может способствовать быстрому притоку финансирования в поддержку мероприятий по модернизации. Однако стратегия модернизации должна прежде всего обозначить пробелы в комплексной системе, а затем определить дальнейшие шаги для создания оперативной программы прогнозирования, которая удовлетворит потребности пользователей. Такая задача может оказаться трудной для выполнения за обычно короткий период времени, предусматриваемый циклом спонсорского или бюджетного финансирования.

Очевидно, что многие организации должны участвовать в разработке комплексных СЗП, включая представителей всех уровней власти, сообществ и других заинтересованных сторон. Однако в силу ограниченного времени согласованные действия вышеуказанных представителей и их участие затруднительны. Часто случается так, что многие спонсоры реализуют разные компоненты комплексной системы, устанавливая технологии и системы, которые могут быть недостаточно хорошо связаны. В результате получается дезинтегрированная СЗП, которая не может работать или поддерживаться за счет ограниченных людских и финансовых ресурсов, остающихся после ухода спонсоров. Кроме того, многим НМГС трудно бороться за ограниченные национальные ресурсы по мере того, как бедствие все дальше отдаляется во времени и внимание к нему со стороны СМИ уменьшается, вследствие чего они имеют ограниченный бюджет для обслуживания оперативных систем.

С 1992 г. по 2008 г. НУОА участвовало во многих гидрометеорологических проектах по всему миру. Многие проекты были развернуты после крупного бедствия. Извлеченные из опыта уроки показали наличие значительных препятствий для устойчивого развития:

изменения в высшем руководстве (утрата поддержки и защиты);

ограниченный бюджет НМГС для обслуживания и обеспечения функционирования;

сложность сохранения квалифицированного персонала; отсутствие дорожной карты;

различные виды конкурентной и несвязанной деятельности, приводящей к ограничению использования и высокой стоимости обслуживания.

Кроме того, наращивание потенциала для ввода в эксплуатацию новых систем за короткий промежуток времени является сложной задачей, которая еще более усложняется в связи с тем, что персонал продолжает выполнять свои обычные обязанности, поэтому отмечается отсутствие заинтересованности или поддержки в отношении новых систем.

Правительствам трудно нести полную финансовую нагрузку по обслуживанию и эксплуатации новых гидрометеорологических систем. Кроме того, многим министрам финансов не хватает осознания ценности обслуживания, предоставляемого НМГС, для спасения жизни людей, источников их существования и инфраструктуры, а также для развития экономики стран. Из этого следует, что НМГС получают ограниченное финансирование. Государственно-частное партнерство может быть важным элементом в устойчивом развитии гидрометеорологических проектов, мобилизуя ресурсы для эксплуатационной деятельности.

Еще один полезный урок — это потребность в лидере, т. е. прогнозисте с технической подготовкой или уполномоченном лице, который понимает ценность системы и твердо намерен поддерживать стратегию и организовывать необходимую помощь и поддержку системы, обеспечивать персонал для непрерывного предоставления обслуживания. Этот человек также должен подчеркивать роль частного сектора в устойчивом развитии гидрометеорологических проектов.

Конкретные примеры: успешные проекты по прогнозированию паводков и СЗП

В 1998 г. ураган Митч обрушился на Центральную Америку. Ливневые осадки слоем около 1 м вызвали катастрофическое наводнение и грязевые оползни, в результате которых погибли свыше 20 000 человек, а перспективы развития в некоторых странах были отодвинуты назад на 10–20 лет. После этого бедствия появился Проект США по восстановлению в Центральной Америке, целью которого явилось создание комплексной системы прогнозирования паводков и предупреждения о них для рек с высоким риском паводков в Сальвадоре, Гватемале и Гондурасе. Проект должен был усилить слабые компоненты сети метеорологических и гидрологических наблюдений с помощью комплексной системы и создать систему передачи данных в реальном времени. Должны были быть установлены Система речных прогнозов Национальной метеорологической службы НУОА (СРПНМС) для паводков на главных реках и Автоматизированные системы локальной оценки в реальном времени (АСЛОРВ) для отдельных речных бассейнов с высокой вероятностью внезапных бурных паводков.

Особый подпроект в рамках этой инициативы предусматривал создание региональной системы прогнозирования паводков для реки Рио-Лемпе. По всей площади бассейна были установлены гидрометрические приборы и дождемеры. Для поддержки устойчивого развития было создано государственно-частное партнерство между НМГС Сальвадора и энергетической компанией Сальвадора (CEL). Система, созданная в 2001 г., работает до сих пор. Этот проект показал важность государственно-частных партнерств и наличия технического лидера для обеспечения обслуживания и работы системы на должном уровне.

Афганистан в значительной мере подвержен угрозе опасных гидрометеорологических явлений. В период 1980–2015 гг. экстремальные гидрометеорологические явления в этой стране унесли жизни около 15 000 человек и нанесли экономический ущерб в размере 396 млн долларов США (ЦИЭБ). Афганский проект заблаговременных предупреждений является результатом сотрудничества ВМО и ОФДА/ЮСАИД. Этот проект имеет элементы первоклассного технического проекта и предусматривает взаимодействие с донорами, включая Всемирный банк. В 2013 г. ОФДА/ЮСАИД обязался оказывать финансовую поддержку ВМО для укрепления систем заблаговременных предупреждений в Афганистане с целью уменьшения количества жертв и социально-экономических воздействий опасных гидрометеорологических явлений.

ВМО и Департамент метеорологии Афганистана (ДМА) тесно сотрудничают в области разработки стратегии по наращиванию институционального потенциала для обслуживания прогнозами суровой погоды и заблаговременными предупреждениями. Деятельность в этом направлении началась несколько лет спустя: для получения доступа к данным и продукции и обмена ими посредством ГСТ была усовершенствована инфраструктура ДМА путем установки локальных и глобальных сетей, резервных источников питания и систем защиты, модернизации информационно-технического оборудования и реконструкции здания с учетом выделения нового помещения для подготовки прогнозов. В 2016 г. 21 сотрудник ДМА прошел обучение в области менеджмента качества и наблюдений, которое было адаптировано к уровню каждого прогнозиста с тем, чтобы всех прогнозистов подготовить для передачи данных приземных синоптических наблюдений в ГСТ. Благодаря этим усилиям в 2017 г., впервые за 30 лет, афганские данные стали доступны для международного сообщества.

Этот проект также сконцентрирован на обеспечении долгосрочного устойчивого развития. Были определены местные лидеры, включая директора ДМА и синоптиков. Они руководствовались желанием двигаться вперед в соответствии с разработанной в начале проекта дорожной картой, которая обеспечила систематический комплексный процесс для модернизации. Партнерства с региональными НМГС, особенно с Государственной метеорологической службой Турции, позволили сотрудникам ДМА поддерживать непрерывную связь с наставниками и проходить производственное обучение во время проекта. Женщины-прогнозисты, хорошо разбирающиеся в гидрометеорологии и желающие добиться положительных результатов, с энтузиазмом восприняли возможности, которые предоставил им этот проект. ДМА также получил запрошенные финансовые средства от Министерства, чтобы продолжать принимать на работу и обучать дополнительных прогнозистов и наблюдателей в поддержку предпринятых усилий.

Через неделю после того, как в стране в рамках этого проекта была установлена станция приема, визуализации и обработки метеорологических спутниковых данных, ДМА выпустил первое предупреждение о паводке. Это важное событие стало возможным благодаря широкомасштабному наращиванию потенциала и инфраструктуры.

Учитесь на наших успехах

Ураганы, паводки, засухи и другие экстремальные гидрометеорологические явления, имевшие место в прошлом году, показывают, что уязвимость возрастает. Уроки, извлеченные из прошлых проектов, свидетельствуют о том, что существуют общие факторы, которые служат причиной неудачи инициатив по модернизации гидрометеорологического обслуживания и прогнозирования. В то же время успешные проекты показывают, что эффективные системы предупреждений могут сократить потери и могут функционировать в течение нескольких лет. Необходимо передавать полученный опыт, чтобы избежать повторения тех же ошибок:

думайте наперед и поощряйте заинтересованность на местном уровне и местное участие в начале проекта с помощью лидеров, разбирающихся в данной области; разработайте простую и понятную дорожную карту с поэтапным подходом к модернизации и осуществлению с целью координации деятельности многочисленных партнеров и максимально эффективного использования ресурсов и усилий, чтобы сосредоточить основное внимание на устранении недостатков; государственно-частные партнерства очень важны для получения поддержки в виде дополнительных ресурсов для поддержания работы систем при одновременном предоставлении обслуживания частному сектору.

Демонстрируя свою полезность посредством предоставления обслуживания, НМГС повышают свою общественную и политическую значимость, которая необходима для мобилизации ресурсов с целью предоставления устойчивого обслуживания. Все заинтересованные стороны должны быть привлечены к участию в проекте на ранней стадии для обеспечения надлежащего и устойчивого функционирования комплексной системы. Наращивание потенциала крайне важно для того, чтобы убедиться в том, что сотрудники НМГС овладели навыками эксплуатации новых систем и способны определить неисправности в работе.

Необходимо безотлагательно и своевременно изменить порядок осуществления проектов в развивающихся странах. Донорам и их партнерам необходимо извлекать уроки из накопленного опыта.

Список литературы

Опрос Национальных метеорологических и гидрологических служб по вопросу сокращения рисков бедствий, проведенный Всемирной метеорологической организацией, 2006.