Усиление поддержки, оказываемой ООН и партнерам по гуманитарной деятельности, для принятия упреждающих мер

В сентябре 2021 года в Нью-Йорке в Мероприятии высокого уровня по гуманитарным вопросам «Упреждающие меры: обязательство действовать на опережение кризиса» приняли участие высокопоставленные представители Организации Объединенных Наций, гуманитарных организций и организаций-доноров, а также правительств. Всем было настоятельно рекомендовано «действовать на опережение», чтобы смягчить и уменьшить последствия бедствия и тем самым спасти жизни и источники средств к существованию. Для всех стала очевидной первостепенная важность упреждающих мер.

Знаковая Сендайская рамочная программа по снижению риска бедствий на 2015–2030 годы в целевой задаче G четко указывает на важность поддержки, которую системы заблаговременных предупреждений (СЗП) оказывают для существенного увеличения наличия заблаговременных предупреждений о многих опасных явлениях и информации и оценок риска бедствий и доступа к ним для людей к 2030 году. К 2015 году Управление ООН по снижению риска бедствий (УСРБ ООН, в то время — МСУОБ) уже разработало первоначальный Контрольный перечень для системы заблаговременных предупреждений, в котором указаны ключевые элементы, необходимые для разработки систем заблаговременных предупреждений, ориентированных на людей. Впоследствии в 2018 году Контрольный перечень был обновлен благодаря совместным усилиям УСРБ ООН и ВМО.

Можно утверждать, что концепции заблаговременных предупреждений и упреждающих мер признавались на протяжении многих лет, а, возможно, и многих тысяч лет. На протяжении всей истории человечества люди следили за природой, чтобы предсказать удущую «погоду» и подготовиться к ней. Так происходит и сегодня: фермеры или коренное население по-прежнему стремятся использовать все важные местные знания, чтобы предсказать погоду на ближайшие несколько дней или часов. Изучение архивов показало, что некоторые заблаговременные прогнозы погоды были разработаны после конкретного бедствия. Например, в Соединенном Королевстве первый прогноз штормового предупреждения был составлен после затопления судна «Роял Чартер» и гибели более 400 человек.

Сегодня гидрометеорологическое сообщество продолжает совершенствовать и расширять обслуживание, извлекая уроки каждый раз, когда его призывают к действию. Показательный пример этого был отмечен в 1991 году, когда на Бангладеш обрушился разрушительный циклон, приведший к гибели десятков тысяч людей. И хотя гидрометеорологическое сообщество спрогнозировало циклон, был усвоен важный урок: прогнозы должны стимулировать действия. В результате процессы прогнозирования были переработаны и подкреплены действиями, что позволило в конечном итоге разработать Программу готовности к циклонам (ПГЦ), которая сегодня помогает защитить уязвимые общины, спасая множество жизней каждый год. (Haque, C.E., 1997. Atmospheric hazards preparedness in Bangladesh: a study of warning, adjustments and recovery from the April 1991 cyclone. In Earthquake and Atmospheric Hazards) (pp. 181–202, Springer, Dordrecht).

Затопленные деревни и поля на следующий день после циклона, обрушившегося на Бангладеш в 1991 году. (Источник: старший сержант Вэл Гемпис/ВВС США)

Пострадавшая деревня, окруженная затопленными полями, спустя почти три недели после циклона. (Источник: рядовой ВВС 1-го класса Черил Санци/ ВВС США)

Бангладешский циклон 1991 года вызвал штормовой нагон высотой 6,1 м (20 футов), который затопил береговую линию. В результате циклона погибло 138 866 человек, а ущерб составил около 1,7 млрд долларов США (1991 г.). До того, как циклон вышел на берег, с побережья Бангладеш было эвакуировано около 2–3 миллионов человек. По результатам опроса, проведенного американскими Центрами по контролю и профилактике заболеваний, основной причиной того, что большее количество людей не эвакуировалось, была недооценка серьезности циклона.

Поняв принципы принятия упреждающих мер и разработав набор инструментов для СЗП, где и как гидрометеорологическое сообщество сегодня поддерживает усилия ООН, а также гуманитарного сектора? Каким образом можно использовать экспертные знания и опыт национальных метеорологических и гидрологических служб (НМГС) для поддержки прогресса на пути к упреждающим мерам? И как действия и решения, связанные с климатом и погодой, в гуманитарном секторе могут послужить основой для будущих приоритетов гидрометеорологического сообщества?

Упреждающие меры в глобальном масштабе

Межучрежденческий постоянный комитет Организации Объединенных Наций (МПК) является самым давним и самым высокопоставленным форумом системы ООН по координации гуманитарной деятельности, где он руководит разработкой политики, установлением приоритетов и координацией реагирования на кризисы. Одним из многочисленных рабочих направлений деятельности механизма принятия решений МПК является деятельность Группы по рискам, заблаговременному предупреждению и обеспечению готовности, которая объединяет различных технических экспертов из ООН и других гуманитарных организаций для оценки потенциальных или нарастающих гуманитарных рисков. Для поддержки МПК ВМО использует результаты анализа НМГС и обсуждает их с экспертами-метеорологами из Международной федерации обществ Красного Креста и Красного Полумесяца (МФКК), Всемирной продовольственной программы (ВПП), Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (ФАО), которые оценивают возможность гидрометеорологических рисков. Затем результаты этого анализа объединяются с результатами анализа из других секторов для обоснования упреждающих мер, обеспечения готовности, информационно-разъяснительной работы или использования в конкретных мероприятиях. После завершения эти межсекторные оценки предоставляются старшим руководителям МПК, а через них — резидентам-координаторам и координаторам по гуманитарным вопросам ООН на уровне стран.

При угрозе возникновения явлений Ла-Нинья или Эль-Ниньо на первый план также выходит организационный потенциал МПК, при этом подробные аналитические процессы с учетом потенциальных последствий, и процессы привлечения заинтересованных сторон инициируются, как только прогнозы ВМО и Международного научно-исследовательского института по климату и обществу (ИРИ) достигают определенного порога. Информационнопросветительская работа совместно с региональными партнерами, включая экспертов региональных форумов ВМО по ориентировочным прогнозам климата, поддерживается с тем, чтобы необходимая информация доходила до лиц, принимающих решения, ответственных за инициирование, в случае необходимости, упреждающих мер.

В настоящее время ВМО стремится к дальнейшему укреплению и расширению этой поддержки, оказываемой ООН и гуманитарным организациям. Координационный механизм ВМО будет использовать важный основополагающий вклад Членов ВМО для дальнейшей поддержки гуманитарной деятельности. Один из компонентов этой работы получает щедрую поддержку из Швейцарии через ее Метеорологическую службу. В последней части этой статьи мы рассмотрим, как Метеорологическая служба Швейцарии сотрудничает со Швейцарской высшей технической школой Цюриха для создания прототипа координационного механизма ВМО.

МФКК играет центральную роль в реализации упреждающих мер

МФКК играет центральную роль в реализации упреждающих мер. Она имеет долгую историю использования экспертных знаний и опыта гражданских обществ, правительств и других участников для создания высокоэффективных и действенных систем принятия упреждающих мер для подготовки и защиты тех, кто подвергается риску. Ниже Ганцецег Гантулга из МФКК, Эндрю Кручкевич (МФКК и ИРИ) и Лидия Кумински из Центра упреждающих мер описывают ряд успешных инициатив в области принятия упреждающих мер. 

преждающие меры на практике реализуются и внедряются местными заинтересованными сторонами. Что касается сети Красного Креста и Красного Полумесяца (КККП), то сотрудники и добровольцы национальных обществ КККП находятся ближе всего к общинам, которым они служат, а иногда и являются их частью, обладая местными знаниями и практическими навыками для работы на переднем крае реагирования на бедствия и кризисы. С 2018 года МФКК использует механизм финансирования «Действия на основании прогнозов», разработанный Чрезвычайным фондом помощи в случае бедствий (ДоП-ЧФПСБ), чтобы обеспечить для национальных обществ возможность принятия упреждающих мер в соответствии с утвержденными и предварительно согласованными планами работы, известными как протоколы заблаговременных действий (ПЗД).

Планировать заблаговременные действия позволяет в первую очередь точная, имеющаяся в наличии и доступная метеорологическая информация, предоставляемая Членами ВМО и другими профильными экспертами. Например, во Вьетнаме Институт метеорологии, гидрологии и изменения климата провел исследование, которое показало, что частота и продолжительность волн тепла увеличились за последние 58 лет и, по прогнозам, будут расти и дальше. С этой целью Вьетнамский Красный Крест реализует проект финансирования на основании прогнозов, ориентированный на волны тепла в Ханое, с двухкомпонентным механизмом приведения в действие, основанным на значении индекса тепла с пороговым значением 37°. Реализованные заблаговременные действия заключались в создании общественных прохладительных центров в целях предоставления зон с кондиционированием воздуха для уязвимых групп уличных работников, а также воды, холодного чая и свежих полотенец посетителям.

В 2019 году Эквадорский Красный Крест утвердил свой ПЗД на случай вулканического пепла и добился его финансирования в качестве действия на основании прогнозов Чрезвычайным фондом помощи в случае бедствий. Этот протокол направлен на снижение влияния на здоровье уязвимых групп населения и ущерба урожаю и скоту в результате воздействия вулканического пепла. Местные добровольцы КККП работают с населением, включая обучение и повышение осведомленности, чтобы выполнить требуемый ПЗД за 7 дней до потенциального извержения, что вместе с заблаговременным складированием предметов первой необходимости позволяет населению быстро принять необходимые меры в случае необходимости. Эквадорский Красный Крест 21 сентября 2020 года активировал свой ПЗД по вулканическому пеплу в ответ на значительное повышение уровня эруптивной активности Сангай. Через несколько дней Национальному обществу КККП удалось своевременно охватить 1000 семей в семи различных общинах, предоставив им наборы санитарно-гигиенических принадлежностей и жизнеобеспечения, а также денежные пособия, которые были предоставлены в соответствии с протоколами с учетом COVID-19.

Практические учения по отработке действий при тропическом циклоне в Бангладеш (Источник: МФКК)

В Бангладеш в 2018 году был одобрен ПЗД на случай циклонов, охватывающий 13 прибрежных районов, обращенных к морю. В мае 2020 года, когда циклон «Амфан» достиг заранее оговоренного порогового уровня воздействия, составляющего 30 часов, в действие были приведены протоколы информационно-разъяснительной работы, связи и предупреждения. Это обеспечило примерно 30-часовой промежуток времени для охвата населения и поддержки его эвакуации до начала воздействия циклона. Заблаговременные действия были реализованы в десяти районах, и Национальному обществу удалось охватить 36 000 человек, предоставив им поддержку при эвакуации, продовольствие, воду и услуги первой помощи в эвакуационных центрах. Это был заметный успех, охват значительно превысил первоначальный план по оказанию помощи 20 000 человек.

Не менее важным является укрепление потенциала систем, политики и стратегий управления рисками бедствий (УРБ) национальных обществ КККП на местах для обеспечения возможности принятия упреждающих мер. В частности можно привести пример работы программы «Финансирование на основании прогнозов» (ФоП) в Марокко при поддержке Немецкого Красного Креста. После разработки прогнозов для заблаговременных действий необходимо было оценить и разработать план действий для укрепления общей институциональной готовности Марокканского Красного Полумесяца. Это включало разработку всеобъемлющей стратегии УРБ, неотъемлемой частью которой являются упреждающие меры, создание систем закупок в штаб-квартире и отделениях, а также обучение добровольце в отделениях работе с системами заблаговременных предупреждений общин для осуществления заблаговременных действий.

Чтобы обеспечить дальнейший сдвиг парадигмы от ответных мер на чрезвычайные ситуации к упреждающим мерам, необходимо тесное межсекторное и многостороннее сотрудничество между научными кругами, гуманитарными организациями и организациями, занимающимися вопросами развития. Как видно из примеров, лидерство на уровне страны национальных гидрометеорологических учреждений, органов управления рисками бедствий, университетов и обществ КККП играет центральную роль в обеспечении того, чтобы упреждающие меры стали новой нормой и были расширены для охвата большего числа людей, подверженных риску. В то время как включение упреждающих мер в стандартные рабочие процедуры в организациях является важным шагом, который необходимо предпринять немедленно, укрепление потенциала на национальном уровне должно также включать в себя более долгосрочную перспективу, чтобы обеспечить возможности для будущих поколений специалистов по принятию упреждающих мер в области науки, политики и практики. Для этого необходимо более прямое взаимодействие с национальными университетами и другими учебными заведениями для разработки программ, степеней и специализаций, связанных с разработкой, распространением и преобразованием прошедших контроль качества метеорологических данных. Программы также должны включать упреждающие меры и их составные элементы, такие как механизмы приведения в действие, определение наиболее эффективных заблаговременных действий для конкретных опасных явлений, разработка механизмов мониторинга и оценки, а также ввод в действие механизмов управления и соглашение о полномочиях для производства и использования прогностических данных. Примером успешного партнерства между КККП, НМГС и национальными университетами может служить Монголия, где Монгольский Красный Крест разработал ПЗД для экстремальных зим, называемых в Монголии «дзуд», а Монгольский университет естественных наук предоставил жизненно важные аналитические услуги. Этот пример демонстрирует один из способов развития сотрудничества, и его следует использовать для обсуждения вопросов разработки учебных программ более высокого порядка, которые включают прикладную климатологию и метеорологию в более широком смысле.

Необходимо также обмениваться знаниями и опытом, чтобы сообщество, занимающееся упреждающими мерами, могло перенять передовой опыт других стран. Этой цели служит недавно созданный Центр упреждающих мер.

Меры реагирования МФКК на дзуд в Монголии (Источник: МФКК)

Монголия ожидает более суровые и частые дзуды (Источник: Национальное статистическое управление Монголии/Ник Андервуд/NPR)

Центр упреждающих мер

Упреждающие меры встраиваются в систему гуманитарной помощи, особенно в программы и планы Сети КККП, учреждений ООН, Членов ВМО и НПО, которые работают в тесном сотрудничестве с правительственными учреждениями, университетами и исследовательскими институтами, а также другими заинтересованными сторонами. С 2014 года эти организации накапливают обширные знания, извлекают уроки и приобретают экспертный опыт в области разработки, реализации и анализа инициатив по принятию упреждающих мер. Реализация оказывается успешной, когда механизмы приведения в действие на основании прогнозов и ПЗД разрабатываются совместно с НМГС и другими государственными учреждениями.

Глобальные и региональные платформы для диалога по упреждающим гуманитарным мерам объединили заинтересованное сообщество для обмена знаниями и сотрудничества в области упреждающих мер. В 2020 году приступил к работе Центр упреждающих мер для дальнейшего развития этого сообщества за счет постоянного содействия обмену знаниями, обучению, руководству и информационно-просветительской деятельности в области упреждающих мер как виртуально, так и очно. Центр упреждающих мер — это совместная инициатива Немецкого Красного Креста (НКР), МФКК и Климатического центра КККП с больше чем 80 партнерами, представляющими Движение КККП, университеты, исследовательские институты, неправительственные организации (НПО), учреждения ООН, правительства, НМГС, доноров и другие сетевые инициативы. Центр упреждающих мер стремится к взаимодействию с представителями различных секторов, изучению их опыта и их стимулированию, чтобы установить связи между гуманитарным сектором, сектором развития и климатическим сектором, а также добиться согласованности инвестиций в управление рисками бедствий, системы заблаговременных предупреждений и упреждающие меры.

Для стимулирования сотрудничества, инноваций и совместного творчества по различным тематическим направлениям Центр упреждающих мер организует работу глобальных рабочих групп. Например, рабочая группа по наблюдениям за Землей (НЗ) для принятия упреждающих мер объединяет производителей и пользователей прогнозов, чтобы лучше понять потребности пользователей и создать возможности для использования информации в целях тестирования идей, вырабатываемых в ходе проектов. Кроме того, Центр объединяет обучение и опыт, накопленный в рамках многосторонних национальных и региональных технических рабочих групп по упреждающим мерам, например в АзиатскоТихоокеанском регионе. Такие рабочие группы жизненно важны для содействия координации действий многих заинтересованных сторон, представляющих гуманитарные и гидрометеорологические организации. Например, они могут быть использованы для совместной разработки прогнозов с учетом воздействий (ПВ) и унификации механизмов приведения в действие для заблаговременных действий, как это рекомендовано в WMO Guidelines on Multihazard Impact-based Forecast and Warning Services (WMO-No. 1150, Part II) (Руководящих указаниях по обслуживанию прогнозами и предупреждениями о многих опасных явлениях с учетом их возможных последствий), КККП и Метеорологическим бюро Соединенного Королевства. Национальные общества, НПО и другие местные организации могут поддержать усилия правительства по обеспечению распространения, понимания и использования предупреждений для реализации заблаговременных действий. Центр упреждающих мер может помочь расширить доступ местным организациям к знаниям, рекомендациям и экспертному опыту, например с помощью сообщений в блогах, учебных материалов и баз данных о заблаговременных действиях и механизмах приведения в действие.

Исследовательские партнерства также успешно поддерживают совместное создание механизмов приведения в действие и протоколов заблаговременных действий, а также создание фактологической базы для заблаговременных действий. Например, в рамках проекта «Прогнозы для принятия упреждающих гуманитарных мер» (ППУГМ) ученые из Редингского университета работали с правительственными учреждениями Уганды, чтобы использовать местные знания для повышения успешности глобальных прогнозов паводка в качестве промежуточного решения для инициирования заблаговременных действий. В рамках проекта «Меры по обеспечению готовности на основании прогнозов» (МОГнаОП) кенийские и британские исследователи проанализировали успешность сезонных прогнозов и их потенциал для принятия упреждающих мер. В то же время междисциплинарный академический консорциум университетов Бангладеш, Лесото, Мозамбика, Намибии, США, Филиппин и Уганды нацелен на то, чтобы получить больше фактов о преимуществах упреждающих мер. Центр упреждающих мер занимает уникальное положение, чтобы разместить растущие знания и опыт, накопленные в результате таких партнерств, которые соединяют науку, политику и практику.

Экспериментальный проект Метеорологической службы Швейцарии Weather4UN (Погода для ООН)

Проект Weather4UN призван внести вклад в создание Координационного механизма ВМО, который усилит поддержку ВМО, оказываемую ООН и другим гуманитарным организациям. Сам проект состоит из двух взаимодополняющих рабочих пакетов. Первый направлен на улучшение доступа к продукции, информации, экспертным знаниям и консультациям с добавленной стоимостью, предоставляемым гуманитарному сообществу, путем использования надежной продукции, предоставляемой Членами ВМО. Второй рабочий пакет способствует сотрудничеству между научными кругами (в частности Швейцарской высшей технической школой Цюриха), МФКК и Членами ВМО для улучшения анализа последствий в преддверии потенциально разрушительных гидрометеорологических явлений. Оба пакета нацелены на использование надежной продукции, использование вероятностных прогнозов погоды и следование подходу, согласованному на глобальном уровне. Проект будет использовать потенциал НМГС и укрепит тесное сотрудничество между Членами ВМО, Секретариатом, ООН и другими гуманитарными организациями.

Большинство Членов ВМО уже работают в партнерстве с заинтересованными сторонами над объединением данных об опасных явлениях, подверженности и уязвимости для оценки последствий гидрометеорологических явлений в целях обоснования финансирования, решений и упреждающих мер на основании прогнозов. Таким образом, общее понимание и определение этих трех компонентов (опасное явление, подверженность, уязвимость) необходимы для использования прогнозов последствий в поддержку упреждающих мер. С этой целью Рабочий пакет II ориентирован на разработку прототипов ориентировочных прогнозов рисков для многих опасных явлений и различных секторов с использованием вероятностных и надежных гидрометеорологических прогнозов. Прототип будет реализован в рамках глобально согласованной вероятностной модели рисков с открытым исходным кодом CLIMADA (Aznar-Siguan and Bresch, 2019), разработанной Швейцарской высшей технической школой Цюриха.

Гидрометеорологические прогнозы, а также информация о подверженности и уязвимости имеют высокую степень неопределенности. Поэтому в рамках Рабочего пакета II будет использоваться информация вероятностного прогнозирования для количественной оценки неопределенностей в подверженности и уязвимости, чтобы облегчить структурированный процесс принятия решений, основываясь на существующей первой версии такой системы прогнозирования c учетом последствий (Röösli et al., 2021).

На этапах разработки и создания прототипов Рабочий пакет II будет ориентирован, в частности, на потребности МФКК, что позволит МФКК интегрировать эту информацию в существующие инструменты поддержки принятия решений. Со временем, по мере становления системы, планируется активизировать дискуссии с другими гуманитарными организациями и Членами ВМО, чтобы сделать эту информацию, инструменты и основополагающие знания доступными для более широкой семьи ВМО, ООН и других гуманитарных организаций.

ВМО и упреждающие меры

Упреждающие меры так или иначе затрагивают многие аспекты жизни общества, однако основополагающая поддержка, оказываемая Членами ВМО, является тем фундаментом, на котором строятся упреждающие меры, связанные с погодой, климатом и водой. Поддержка ВМО в области упреждающих мер начинается в самом начале разработки прогнозов, поскольку Члены ВМО производят жизненно важные наблюдения как наземные, так и космические, необходимые для поддержки современного механизма прогнозирования, который построен на основе многолетних научных исследований и инноваций и создан в рамках Глобальной системы обработки данных и прогнозирования ВМО (ГСОДП).

ГСОДП представляет собой трехуровневую систему с различными функциями, выполняемыми на глобальном уровне мировыми метеорологическими центрами (ММЦ), на региональном уровне — региональными специализированными метеорологическими центрами (РСМЦ), включая региональные климатические центры, и на национальном уровне — национальными метеорологическими центрами (НМЦ). ММЦ производят высококачественные данные и продукцию, которые доступны всем Членам для усвоения в их собственных процессах прогнозирования. Затем РСМЦ и НМЦ работают с заинтересованными сторонами и сообществами, чтобы понять конкретные факторы уязвимости и склонности к риску, чтобы обосновать разработки и выпуск прогнозов с учетом последствий. Таким образом, НМЦ обеспечивают то, что прогнозы активизируют принятие мер, то есть они «полезны, пригодны для использования и используются».

Дальнейшие шаги

Упреждающие меры должны носить рутинный характер, практически находиться в нашем подсознании на протяжении всей жизни. Для того чтобы упреждающие меры были интегрированы в политику и процесс принятия решений на уровне общин, правительства и партнеры по развитию должны уделять приоритетное внимание упреждающим мерам во всех элементах своего портфеля. Для этого необходимо расширить взаимодействие c гидрометеорологическим сообществом и его поддержку. Необходимы согласованные усилия гуманитарных и климатических организаций, а также организаций по вопросам развития, чтобы преодолеть разобщенность и обеспечить возможность для более многочисленной группы населения, подверженного риску, принимать меры до наступления бедствий.

Гидрометеорологическое сообщество также должно развивать и укреплять связи с академическими кругами, поскольку часто говорят, что, в то время как правительства меняются, политика движется вперед, а общество развивается, академические круги обеспечивают постоянное пространство для инноваций и дискуссий. Жизненно важно внедрить принципы упреждающих мер в сознание следующего поколения лидеров посредством разработки учебных программ по дисциплинам, связанным с климатом, метеорологией и риском бедствий, а также стимулировать предметно-содержательные связи между университетами. Гидрометеорологическому сообществу также необходимо постоянно анализировать оперативную и исследовательскую деятельность для выявления направлений, которые можно улучшить. Например, во время явлений Эль-Ниньо и Ла-Нинья сезонное прогнозирование в определенных частях мира является более успешным, что означает, что эта информация имеет, возможно, более высокую степень надежности, чем в другое время года. Могут ли дальнейшие исследования и инновации выявить другие связи между прогнозом и последствиями, которые можно использовать?

И последнее соображение: должны ли упреждающие меры быть направлены только на смягчение последствий разрушительных метеорологических и климатологических явлений? Можем ли мы также использовать этот экспертный опыт и знания, чтобы воспользоваться прогнозируемыми благоприятными условиями и таким образом реализовать дополнительные возможности, которые, возможно, на данный момент не рассматриваются? Возможно, это могло бы стать темой для одного из будущих выпусков Бюллетеня. 

Авторы

Алисия Паче, Памела Пробст, Изабель Бей и Томас Рёсли, Метеорологическая служба Швейцарии; Дэвид Н. Бреш, Швейцарская высшая техническая школа Цюриха и Метеорологическая служба Швейцарии; Эндрю Кручкевич, Климатический центр Красного Креста и Красного Полумесяца; Эге Сечкин и Рут Ханау Сантини, доктор наук, Всемирная продовольственная программа (ВПП); Кара Девонна Сиахан, Ганцецег Гантулга и Лидия Кумиски, Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца; Гэвин Айли, Секретариат ВМО