Анализ принятых мер — использование накопленного опыта для совершенствования систем и партнерств и для обеспечения необходимого финансирования
- Author(s):
- Том Эванс, заместитель директора, Тихоокеанский регион, НУОА/Национальная метеорологическая служба, США; Мусса Мустафа, заместитель генерального директора, Метеорологическая служба Мозамбика; Анн-Клэр Фонтан, Секретариат ВМО
 Рисунок 1. Траектория и интенсивность тропического циклона «Идай», 4–16 марта 2019 года: «Идай» перемещался вперед и назад — из Мозамбика в Малави, из Малави в Мозамбик, затем в море, затем обратно в Мозамбик и затем в Зимбабве (Источник: Метео-Франс /ГСМЦ Реюньон). |
 Рисунок 2. Сотрудники Красного Креста проводят инструктаж людей, эвакуированных из Бузи, на пляже Прайя-Нова. Циклон «Идай», Мозамбик. Эвакуированные люди в Бейре 21 марта 2019 года (Денис Оньоди: МФКК/НКК/Климатический центр) |
Тропический циклон «Идай» стал самым затратным и смертоносным штормом в бассейне южной части Индийского океана1 и одним из самых разрушительных тропических циклонов, зарегистрированных в Африке и Южном полушарии2 за всю историю наблюдений. Долгоживущий циклон вышел на сушу в Бейре, Мозамбик, 14 марта 2019 года (рис. 1). Проливные дожди и сильный ветер, сопровождавшие циклон, вызвали бурный паводок и массовое уничтожение имущества и посевов, в результате чего регион оказался в состоянии гуманитарного кризиса (рис. 2). Наблюдение за циклоном велось 24 часа в сутки. Был составлен прогноз его траектории и интенсивности, а также распространены своевременные заблаговременные предупреждения. Однако, согласно оценке потребностей после бедствия (ОППБ) в Мозамбике3, 1600 человек получили повреждения и около 1,8 млн человек пострадали. Кроме того, согласно ОППБ, общий ущерб составил 1,4 млрд долларов США, а стоимость восстановления и реконструкции — 2,9 млрд долларов США. Как это практикуется в отношении систем заблаговременных предупреждений (СЗП), необходимо было провести анализ принятых мер, чтобы определить, где можно внести улучшения.
Таким образом, в мае 2019 года ВМО провела обзор принятых мер (ОПМ) в отношении работы СЗП, чтобы усвоить уроки, полученные во время циклона «Идай», для подготовки к следующему экстремальному явлению, которое может поставить под угрозу жизни людей. В рамках ОПМ и гидрологической службы (НМГС) и ее координация с Национальным управлением по обеспечению готовности к бедствиям и ликвидации их последствий для создания сквозной системы заблаговременных предупреждений о многих опасных явлениях (СЗПМОЯ) в контексте управления рисками бедствий. ОПМ в отношении циклона «Идай» служит хорошим примером практического применения ОПМ и помогает понять его ценность для выявления структурных пробелов и пробелов в потенциале для изучения опыта, улучшения партнерских отношений и конкретизации финансовых потребностей.
Обзор принятых мер в отношении явления, связанного с погодными условиями
В каком-то смысле проведение ОПМ — это учебная подготовка к следующему ожидаемому бедствию. Объединение агентств, партнеров, заинтересованных сторон и конечных пользователей в ходе ОПМ дает возможность обсудить предпринятые действия (или бездействие), получение предупреждений, применение местных знаний и доверие населения к органу, выпускающему предупреждения.
В ходе ОПМ анализируются конкретные цели и сферы деятельности всех участников обеспечения безопасности в чрезвычайной ситуации и действия, предпринятые в ответ на чрезвычайную ситуацию, чтобы выявить передовой опыт, пробелы, извлеченные уроки и области для улучшения. ОПМ предлагает использовать межсекторный подход, позволяющий заинтересованным сторонам осмыслить свой опыт и восприятие ответных мер, чтобы систематически и коллективно проанализировать и оценить, что получилось, а что нет, почему и как нужно улучшить ситуацию. Преимуществ много. Для тех, кто участвует в межсекторном подходе к чрезвычайным ситуациям, есть три основных преимущества:
- подход позволяет проводить межсекторное обучение и укрепляет доверие между заинтересованными сторонами;
- подход позволяет формировать консенсус по вопросам, связанным с последующими действиями;
- отчет может быть использован в качестве инструмента информационно-разъяснительной работы для получения внутреннего финансирования или финансовой или технической поддержки от партнеров.
|
Цели ОПМ в отношении экстремальных метеорологических явлений могут быть определены в соответствии с четырьмя основными направлениями, описанными в публикации «Системы заблаговременных предупреждений о многих опасных явлениях: контрольный перечень» (или в формате pdf):
- знания о рисках бедствий;
- обнаружение, мониторинг, анализ и прогнозирование опасных явлений и их возможных последствий;
- распространение предупреждений и коммуникация;
- возможности обеспечения готовности и реагирования.
Важнейшим элементом является оценка национальных институциональных механизмов. Развивающиеся направления национальной политики, законодательство и правовая база в области снижения риска бедствий (СРБ) предоставляют возможности для более высокого уровня признания НМГС со стороны правительства и заинтересованных сторон, что ведет к укреплению партнерских отношений и увеличению ресурсов и возможностей для предоставления продукции и обслуживания.
 Рисунок 4. После прохождения сильного циклона «Идай» след разрушений, оставленный в городе Бейра, был очень заметен. Крыши были просто сорваны, ничего не осталось прежним (Источник: iStock/ Дуарте Говея) |
Укрепление доверия со стороны заинтересованных сторон
ОПМ очень полезен при проведении встреч с партнерами, заинтересованными сторонами и местными общинами. В Мозамбике миссия ВМО встретилась с целым рядом партнеров на региональном и национальном уровне — от поставщиков прогнозов и предупреждений до лиц, принимающих решения, и конечных пользователей, а также с международными донорами и банками.
Взаимодействие с уязвимыми общинами — в данном случае с людьми, пережившими бедствие, — формирует доверие, понимание и знания. ОПМ может даже выявить ранее не известные ресурсы, которые могут помочь местным общинам подготовиться, принять ответные меры и восстановиться. ОПМ расширяет знания о местных условиях и может открыть новые возможности для мониторинга, например c привлечением гражданских ученых, которые являются наблюдателями, пользующимися в регионе доверием. Гражданские ученые, также известные как наблюдатели за текущей погодой/состоянием рек, могут связываться с НМГС для предоставления информации о фактических условиях в реальном времени и таким образом повышать возможности систем заблаговременных предупреждений для обнаружения, проверки и заблаговременного реагирования.
Такое взаимодействие с местными общинами укрепляет доверие: ничто не приносит большей пользы, чем умение наладить связи с людьми. Эти связи могут привести к более глубокому пониманию того, как люди, находящиеся в зоне риска, получают предупреждения с учетом воздействий и реагируют на них. Таким образом, государственные структуры могут узнать, что необходимо местному населению для адекватного реагирования. Они могут лучше понять возможные последствия на местах и адаптировать свои предупреждения к потребностям местных общин. Реакция общин во время циклона «Идай» была медленной, поскольку в пострадавших районах циклонической деятельности не наблюдалось с 2000 года, а масштабы «Идая» намного превосходили масштабы всех предыдущих циклонов.
Кроме того, взаимосвязь с заинтересованными сторонами из национальных и местных организаций по вопросам обеспечения готовности к бедствиям и ликвидации их последствий, гуманитарных сетей и т. п. позволяет более эффективно и своевременно реагировать и оказывать помощь уязвимым группам населения. Цель состоит в том, чтобы усовершенствовать методику сбора данных о людях и местах, которые потенциально могут пострадать от экстремального метеорологического явления, такого как тропический циклон. В Ежегодном плане действий в чрезвычайных ситуациях, который является официальным документом правительства Мозамбика и служит основой для координации деятельности в случае экстремальных явлений, реагирования на них и управления ими, предполагается, что в результате экстремального метеорологического явления могут пострадать 136 382 человека. ОППБ Мозамбика и ОПМ ВМО показали, что это число было недооценено в соотношении почти 1:10. В ежегодном отчете о выполнении плана действий в чрезвычайных ситуациях сообщалось, что только в четырех провинциях — Софала, Замбезия, Маника и Тете — пострадали 1 459 941 человек.
Приобретенный опыт
ОПМ может обеспечить коллективное видение для улучшения обслуживания и снижения рисков будущих бедствий, если извлеченные уроки будут включены в стандартные оперативные процедуры (СОП) и практику. СОП и практика (учебная подготовка) должны предполагать участие всех заинтересованных сторон для достижения наиболее значимых результатов. Оставление без внимания партнера, заинтересованной стороны и/или группы конечных пользователей может оставить «прорехи в броне» и привести к неправильному реагированию во время будущих ожидаемых бедствий.
Тропический циклон «Идай» находился под постоянным наблюдением: в ОПМ говорится, что «неопределенность прогноза траектории уменьшилась и была намного ниже обычных стандартов, четко указывая на то, что «Идай» ударит по району Бейры». Тем не менее группа, проводившая ОПМ, обнаружила несколько «прорех в броне» в отношении своевременного распространения, получения и понимания информации о надлежащем реагировании. Применение с участием всех заинтересованных сторон предложений, содержащихся в отчете, особенно после установления отношений с общинами, пострадавшими от тропического циклона «Идай», укрепит готовность людей правильно реагировать на своевременные предупреждения властей с учетом воздействий.
Большинство ОПМ, касающихся погоды, постоянно указывают на два направления немедленных действий: коммуникация/сотрудничество и определение источников финансирования для улучшений. Оба эти направления могут быть включены в СОП и учебную подготовку и в целом применимы для использования государственными структурами, партнерами и конечными пользователями.
|
|
Последующие действия: ценность партнерств
Посредством сотрудничества с заинтересованными сторонами ОПМ способствует достижению консенсуса относительно действий, которые должны быть реализованы немедленно, в среднесрочной и долгосрочной перспективе для смягчения последствий и более эффективного реагирования во время следующего экстремального явления. Сотрудничество создает чувство сопричастности, которое помогает обеспечить выполнение действий — некоторые действия могут быть полностью реализованы только при наличии тесных и доверительных отношений между партнерами.
В ОПМ, проводимых после связанных с погодой явлений, обычно подчеркивается необходимость в партнерстве для расширения возможностей в области «обслуживание прогнозами и предупреждениями с учетом воздействий (ОППУВ)», то есть прогнозирования, оценки сопутствующих рисков, распространения предупреждений и сообщений. Как правило, для более эффективной реализации этих действий требуется тесное сотрудничество с агентствами по ликвидации последствий бедствий и гражданской обороне. Эти партнерские отношения могут быть построены на основе вышеупомянутых СОП, определяющих четкие роли и механизмы координации, и, что не менее важно, на основе регулярных учений. Можно также развивать партнерство с научными кругами, чтобы обеспечить необходимые базовые технические и научные требования к прогнозистам. Благодаря двустороннему партнерству с более развитыми НМГС можно также проводить обучение по оперативному использованию инструментов, руководств и продукции.
В ОПМ, проведенном после циклона «Идай», последующие действия и соответствующие расходы Национального института метеорологии (НИМ) и Национального директората по управлению гидрологическими ресурсами (НДУГР) определялись в соответствии со сферой охвата, первоначально определенной для оценки потенциала сквозных СЗПМОЯ, как показано на рис. 7.
Группа, проводившая ОПМ после циклона «Идай», определила, что для устранения пробелов в наблюдении за системой Земля и выявленных недостатков в потенциале потребуется 27 млн долларов США. Это обеспечит образование, обучение, модернизированное оборудование и системы, дополнительные системы обнаружения, планирование и надежную инфраструктуру для размещения органов государственного управления. В докладе ВМО говорится о необходимости подготовиться к прогнозируемому воздействию опасных природных явлений и принять надлежащие меры, чтобы снизить риск бедствий.
Обеспечение финансирования
Когда правительство решает провести ОПМ, одним из первых факторов, который необходимо учитывать, — должны быть финансовые возможности. Многие страны в состоянии финансировать ОПМ и обеспечить выполнение его рекомендаций в рамках планов по восстановлению и текущих процессов национального планирования. Это особенно верно для стран, где систематическое инициирование ОПМ признано в качестве требования в рамках национальных метеорологических и гидрологических планов и соответствующих оперативных процедур. В ряде развивающихся стран для проведения ОПМ потребуется финансовая помощь партнеров по развитию — тем более, когда для проведения ОПМ необходимы международные эксперты.
Вторым фактором является повышение финансовой готовности к бедствиям, что требует повышения доступности, предсказуемости и эффективности использования предполагаемых ресурсов для обеспечения готовности к бедствиям и реагирования на них.
В-третьих, необходимо обеспечить выделение средств на осуществление последующих действий, как показано на рис. 7, и разработку бизнес-плана, который может быть использован для получения финансовой поддержки от правительства или доноров. Бизнес-план позволяет донорам понять потребности и то, на что будут использованы средства. Общий подход, предусматривающий участие других государственных структур для выработки комплексного предложения, высоко оценивается донорами, поскольку он помогает обеспечить отсутствие дублирования в финансировании.
НИМ, НДУГР и Университет имени Эдуардо Мондлане (УЭМ) после циклона «Идай» представили через Назначенный национальный орган в Зеленый климатический фонд (ЗКФ) объединенное предложение, направленное на «создание комплексной гидрометеорологической системы заблаговременных предупреждений для повышения устойчивости к изменению климата в Мозамбике». В нем подчеркивается уязвимость страны для климатических явлений, текущий экономический стресс и отсутствие эффективных СЗПМОЯ. В нем выражается признательность за поддержку, оказываемую донорами в чрезвычайных ситуациях, но подчеркивается, что эти средства в основном используются для реагирования и редко — для обеспечения готовности. Поэтому финансирование ЗКФ запрашивается для поддержки создания и совершенствования СЗПМОЯ, что позволит осуществлять надлежащее планирование и управление рисками бедствий, тем самым сокращая государственные расходы и повышая как институциональный, так и человеческий потенциал.
|
Информация к сведению – Экспертная группа по техническому руководству СЗПМОЯ (ЭГ-ТРС) разрабатывает всеобъемлющие руководящие материалы для НМГС. Данное руководство будет источником информации для тех, кто стремится развернуть и усовершенствовать национальные СЗПМОЯ и деятельность по управлению рисками бедствий. Оно разрабатывается в соответствии с требованиями СЗПМОЯ к эффективности:
|
Непрерывное совершенствование
ОПМ — это лишь один из важных этапов в цикле непрерывного совершенствования СЗПМОЯ. Общей чертой для всех этапов являются подготовка и сотрудничество. Чем более всеохватной и масштабной будет подготовка, тем больше возможностей для успеха. ОПМ дает возможность ознакомиться с особенностями подготовки СЗПМОЯ и может помочь в укреплении связей и СОП. Привязка совершенствования к обеспечению финансирования жизненно важна для претворения в жизнь выработанных рекомендаций. И во что бы то ни стало следует применять метод KISS: Keep It Simple for Success (чтобы добиться успеха, будь проще).
Сноски
1 Reporting on the State of the Climate in 2019 (Отчет о состоянии климата за 2019 год), Национальное управление США по исследованию океанов и атмосферы.
2 State of the Climate in Africa 2019 (Состояние климата в Африке, 2019 год) (ВМО).
3 Проведена под руководством правительства при поддержке глобального партнерства, включающего Всемирный банк, систему ООН и Европейский союз.
Литература
Системы заблаговременных предупреждений о многих опасных явлениях: контрольный перечень (Результат первой конференции по заблаговременным предупреждениям о многих опасных явлениях) (ВМО, 2019).
Mozambique Cyclone Idai Post-Disaster Needs Assessment: Full Report (2019) (Global Facility for Disaster Reduction and Recovery (GFDRR), 2019).
Guidance for after action review (AAR) (World Health Organization (WHO) 2019)
The global practice of after action review: a systematic review of literature, (WHO, 2019).
Reporting on the State of the Climate in 2019, (US National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA), 2019).
State of the Climate in Africa 2019, (WMO-No. 1253).
Weathering the Change: How to Improve Hydromet Services in Developing Countries, (World Bank, (Working Paper)).
Руководство по проведению обзора принятых мер (ОПМ) (Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), 2019).
Руководящие указания по обслуживанию прогнозами и предупреждениями о многих опасных явлениях с учетом их возможных последствий (ВМО-№ 1150, 2015).
WMO, 2021: WMO Guidelines on Multi-hazard Impact-based Forecast and Warning Services – Part II. (WMO-No. 1150)