Передача информации для принятия мер по спасению жизни: улучшение передачи сообщений в системах заблаговременных предупреждений
- Author(s):
- Eliot Christian, Carolina Cerrudo, Elizabeth Viljoen, Nathan Cooper, Ronald Jackson, Vanessa Gray and Adanna Robertson-Quimby
Опасные явления могут быть природными или техногенными (или вызванными деятельностью человека), и часто встречаются ситуации, связанные со многими опасными явлениями. При каскадном развитии опасных явлений они могут привести к крупномасштабному бедствию. Например, сильный ливень может вызвать паводок, который может привести к загрязнению источников воды, что в свою очередь может спровоцировать вспышку холеры. Риск бедствий можно рассматривать как функцию многочисленных факторов, включая опасное явление, подверженность, уязвимость и наращивание потенциала. Чтобы система заблаговременных предупреждений (СЗП) могла снижать риски и предотвращать каскадное развитие опасных явлений, приводящее к бедствию, необходимы партнерства, создание благоприятной среды, улучшения коммуникации, наращивания потенциала и эффективная передача сообщений с использованием всех доступных средств массовой информации (рис. 1)
|
Сендайская рамочная программа по снижению риска бедствий (2015–2030 гг.) призывает страны существенно расширить наличие систем заблаговременных предупреждений о многих опасных явлениях (СЗПМОЯ), информации и оценок риска бедствий и доступ к ним для населения, экстренных служб и рыночных секторов. Целью СЗП является предоставление своевременной и действенной информации населению, а также лицам, участвующим в работе по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации. СЗП, также известные как системы оповещения о чрезвычайных ситуациях, помогают людям принять меры по спасению жизни и источников средств к существованию в чрезвычайных ситуациях и тем самым избежать перерастания ситуаций в бедствия1.
Активный рост сетей и обслуживания в области информационно-коммуникационных технологий увеличивает количество коммуникационных платформ и каналов и открывает новые возможности для охвата общин, подверженных риску. До и во время чрезвычайных ситуаций СЗП могут обеспечивать мониторинг угроз опасных явлений, прогнозирование и предсказание, оценку риска, передачу информации и другие мероприятия, которые позволяют отдельным лицам, общинам, правительствам, предприятиям и т. д. принимать своевременные меры по защите жизни и источников средств к существованию. Поэтому это требует совместной работы экспертов во многих областях и глубокого понимания угроз, окружающей среды и пользователей информации.
ВМО поддерживает две широко распространенные технологии, которые укрепляют СЗП, уделяя особое внимание улучшению передачи сообщений для осуществления действий:
- Международный стандарт — протокол общего оповещения (CAP) — для передачи ключевых фактов для любого вида чрезвычайной ситуации через все доступные средства массовой информации2.
- Обслуживание прогнозами и предупреждениями с учетом их потенциальных последствий (ОППУВ), то есть предоставление сообщений коллективного пользования, ориентированных на подверженность и уязвимость людей, находящихся в зоне риска.
CAP и ОППУВ дополняют друг друга и часто используются совместно.
Протокол общего оповещения (CAP)
Международный стандарт CAP (рекомендация X.1303 МСЭ-T) обеспечивает формат для передачи ключевых фактов для всех видов опасностей через все средства массовой информации:
- Что представляет собой чрезвычайная ситуация?
- Где находится пораженный район?
- Как скоро люди должны действовать?
- Насколько серьезна чрезвычайная ситуация?
- Насколько уверены эксперты?
- Что делать людям?
Key facts of a CAP message
|
В сложных чрезвычайных ситуациях часто участвуют несколько органов власти с различными обязанностями. Например, научные и технические учреждения являются экспертами в определении характеристик опасного явления и его потенциальных последствий, но обычно они не уполномочены давать людям инструкции о таких действиях, как эвакуация. Их оповещения CAP могут давать людям следующие инструкции: «Следите за местными СМИ, чтобы получить инструкции от ваших гражданских властей». В оповещении CAP от гражданского органа власти может быть использовано описание чрезвычайной ситуации, предоставленное научно-техническим учреждением, и добавлены инструкции, например, относительно маршрутов эвакуации.
При масштабных чрезвычайных ситуациях, как правило, юрисдикции пересекаются, и различные органы власти могут выпускать больше оповещений по мере развития чрезвычайной ситуации. Использование CAP всеми органами оповещения для передачи ключевых фактов по мере развития чрезвычайной ситуации помогает обеспечить согласованность сообщений (рис. 2). Это относится как к частным сообщениям между органами оповещения и их филиалами, так и к общедоступным сообщениям.
Поскольку большинство чрезвычайных ситуаций являются мелкомасштабными и происходят часто, обычные местные системы оповещения, такие как системы оповещение о погоде, становятся для людей привычными. В отличие от чрезвычайных ситуаций бедствия всегда более масштабны и случаются гораздо реже. В идеале эти обычные системы оповещения должны быть способны масштабироваться, чтобы обеспечивать заблаговременные предупреждения о бедствиях. Люди бы тогда оповещались о надвигающемся бедствии через ту же систему, которую они знают и которой доверяют.
Преимущества CAP. Традиционно в обществе повсеместно существовали разные разрозненные системы оповещения, часто разработанные только для конкретных чрезвычайных ситуаций и конкретных средств передачи информации. Подход, ориентированный на разрозненные системы, не только экономически неэффективен, но и может быть опасен, если:
- люди пропускают оповещения, которые они должны были получить;
- люди получают оповещения, которые не предназначены для них;
- люди получают противоречивые сообщения, которые трудно проверить.
CAP работает для всех типов чрезвычайных ситуаций и средств массовой информации, поскольку сообщения представляют собой смесь информации и данных. Они содержат текстовую информацию, которую люди могут прочитать — например заголовок, описание явления, инструкцию и описание территории, а также данные, имеющие решающее значение для автоматизированной обработки — например многоугольник территории и кодированные величины.
CAP ускоряет и упрощает выпуск оповещений. Органы власти могут передавать оповещения, в частности путем телефонных звонков, отправки электронных писем и размещения информации в сетевых СМИ, но такая деятельность отнимает драгоценное время, отвлекая от задачи подготовки точных и требующих принятия мер оповещений. С помощью CAP каждое сообщение быстро распространяется по нескольким каналам оповещения. CAP — это самый быстрый и наименее подверженный ошибкам способ распространения экстренных оповещений среди людей, находящихся в зоне риска.
В сложной чрезвычайной ситуации многие виды информации из многих источников должны быть усвоены на всех уровнях. Оповещения являются важной частью этого. Без CAP оповещения трудно получать, использовать и делиться ими, поскольку они передаются в очень многих средствах массовой информации и форматах. Сбор и анализ информации значительно упрощается благодаря оповещениям CAP, что помогает поддерживать «общую информированность о положении дел» или «общую оперативную картину».
Многие люди, находящиеся в зоне риска, — например слепые, глухие и лица с когнитивными нарушениями или те, кто не понимает языка, используемого в оповещении, — не получают достаточного обслуживания с помощью традиционных систем оповещения населения. Возможности передачи данных CAP могут быть использованы для работы со всеми этими аудиториями и включают в себя автоматизированный перевод. Некоторые опасные явления возникают настолько внезапно, что разница между своевременным, спасающим жизнь оповещением и оповещением, которое приходит слишком поздно, может составлять несколько секунд, например землетрясения, торнадо, цунами, быстроразвивающиеся паводки, вулканы, оползни и лавины. Оповещения CAP могут быть немедленно опубликованы через Интернет и сразу же попасть во многие средства массовой информации.
Сообщения CAP являются цифровыми, что позволяет людям и устройствам, таким как сирены, дорожные знаки, системы управления поездами и другие автоматизированные механизмы, незамедлительно принимать меры, которые помогают спасти жизнь. Например, CAP был использован Национальной организацией по управлению чрезвычайными ситуациями Сент-Винсента в апреле 2021 года для оповещения населения об извержении вулкана.
CAP alert for the 2021 volcanic eruption in Saint Vincent Volcano
Хотя 85 % населения мира проживают в странах, использующих САР, наиболее слабое распространение САР наблюдается в развивающихся странах, особенно в 46 наименее развитых странах (НРС), хотя именно они наиболее уязвимы для бедствий (Christian, 2022). Именно поэтому международным организациям, международным НПО и многонациональным компаниям, участвующим в оповещении о чрезвычайных ситуациях, настоятельно рекомендовано поддержать Call to Action on Emergency Alerting (Призыв к действиям по оповещению о чрезвычайных ситуациях):
Активизировать усилия для обеспечения того, чтобы к 2025 году все страны имели возможность для эффективного, авторитетного оповещения о чрезвычайных ситуациях с использованием Протокола общего оповещения (САР), подходящего для всех СМИ и всех опасных явлений.
Знание авторитетных источников. CAP очень полезен для передачи ключевых фактов, но очень важно знать, что эти факты верны. Учитывая, что оповещение опирается на такие крупные сети, как Интернет, невозможно знать все источники лично. Как люди могут узнать, какие источники оповещения официально признаны авторитетными? С этой целью в 2009 году ВМО и МСЭ создали международный Реестр органов оповещения. Реестр в некотором роде похож на справочную службу — вы в определенной степени доверяете зарегистрированному органу оповещения, поскольку доверяете учреждениям, которые его зарегистрировали. Каждый постоянный представитель (ПП) при ВМО ведет записи для своей страны. ПП представляет всю страну и должен зарегистрировать все органы оповещения, признанные на национальном уровне.
Узлы оповещения CAP. Узел оповещения CAP обеспечивает упрощенный доступ к собранным оповещениям CAP. Это необходимо, учитывая, что в настоящее время функционируют многие тысячи новостных лент, предлагающих оповещения CAP. Оповещения могут быть собраны по любой теме, за любой временной промежуток или в любом геопространственном масштабе: город, провинция, страна, регион или земной шар.
Узлы CAPНа национальном уровне Комплексная система оповещения и предупреждения населения США (IPAWS) является узлом оповещения CAP, собирающим оповещения от более чем 1 600 органов оповещения. На региональном уровне MeteoAlarm собирает предупреждения от 37 национальных метеорологических и гидрологических служб (НМГС) в Европе. На глобальном уровне:
|
Обслуживание прогнозами и предупреждениями с учетом воздействий
|
Прогнозирование с учетом воздействий — это структурированный подход к объединению информации об опасных явлениях с данными о подверженности и уязвимости для определения риска и поддержки принятия решений (рис. 3). Его конечной целью является стимулирование заблаговременных действий, направленных на снижение ущерба и гибели людей от опасных природных явлений путем предоставления информации об опасном явлении, о потенциальных воздействиях, которые оно может вызвать, и рекомендуемых действиях по минимизации этих последствий для общества (UNESCAP, 2021; WMO, 2021).
Введение концепции риска в прогнозирование погоды представляет собой смену парадигмы от предоставления информации о том, «какой будет погода», к тому, «что сделает погода». В WMO Guidelines on Multi-hazard Impact-based Forecast and Warning Services, Part II: Putting MultiHazard IBFWS in Practice (Руководящие указания по обслуживанию прогнозами и предупреждениями о многих опасных явлениях с учетом их возможных последствий, часть II: Практическая реализация обслуживания прогнозами и предупреждениями о многих опасных явлениях с учетом их возможных последствии) (WMO-№ 1150) внимание сконцентрировано на партнерских отношениях, обучении, коммуникации, пользе ОППУВ, информации о воздействиях и методологии анализа. Здесь основное внимание уделено некоторым соображениям, изложенным в главах Руководящих указаний, касающихся партнерства и коммуникации, однако нельзя недооценивать важность наличия данных о воздействиях, подверженности и уязвимости для достижения такого изменения парадигмы в обслуживании прогнозами погоды.
Многие участники играют важнейшую роль в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций: правительства, международные институты, неправительственные организации (НПО), учреждения гуманитарной помощи, волонтерские организации, общественные инициативы и многие другие на местном, национальном, региональном и международном уровнях. В зависимости от масштаба чрезвычайной ситуации, в предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, скорее всего, будут вовлечены органы власти нескольких уровней, если не в оперативном плане, то в качестве наблюдателей. Правительственные органы могут включать в себя агентство, ответственное за координацию мер правительства, орган регулирования в области телекоммуникаций, научные или технические учреждения, обладающие экспертным знанием и опытом в области конкретного природного или техногенного опасного явления, представляющего угрозу, и службы экстренного реагирования, такие как полиция, пожарные, работники гражданской обороны и здравоохранения. При возникновении чрезвычайной ситуации на национальном или трансграничном уровне в процесс также будут вовлечены глава правительства и министерство иностранных дел. Многие национальные учреждения, играющие ключевую роль в предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций, имеют межправительственных партнеров в системе ООН, которые могут оказать помощь, особенно в отношении трансграничных вопросов и координации.
Таким образом, одним из ключевых факторов эффективной работы ОППУВ является установление партнерских отношений с этим широким кругом ключевых игроков. Целью таких партнерств является улучшение общего реагирования на опасные явления и предотвращение возникновения чрезвычайных ситуаций и других неблагоприятных последствий. Необходимо расширенное и активное взаимодействие между поставщиками метеорологического обслуживания и лицами, принимающими решения, с максимально четким определением ролей и обязанностей, а также выделение ресурсов для обеспечения постоянного и устойчивого взаимодействия.
Сотрудничество между всеми участниками процесса предоставления обслуживания будет иметь ключевое значение для обеспечения того, чтобы усилия были адекватно обеспечены ресурсами, были устойчивы, упорядочены и оказывали реальное воздействие. В странах Карибского бассейна, например, были предприняты усилия по созданию координационного механизма, направленного на формулирование и определение перспективы, согласование приоритетных областей и упорядочение программ и инвестиций в проекты. Среди основных участников СЗП — ученые, технократы, разработчики политики и пользователи, а также международные, местные и частные организации.
Обучение является важной частью деятельности по ОППУВ и партнерских отношений в рамках этой деятельности. ОППУВ требует понимания информации, которая не охватывается во время формального обучения метеорологии, поэтому существует необходимость в развитии компетенций в рамках НМГС и партнерских организаций. Для того чтобы ОППУВ развивалось, НМГС и партнерские организации должны обеспечивать средства для развития необходимых наборов навыков и компетенций, а также знаний о том, каким образом партнеры будут совместно использовать информацию для осуществления своих полномочий.
После создания основных стратегических партнерств и сбора необходимой информации ее нужно эффективно передать.
Высокий уровень развития коммуникации необходим для эффективной передачи информации, знаний и опыта между партнерами. Эффективные методы коммуникации укрепляют доверие. Многие страны используют консультантов, хорошо разбирающихся в метеорологии, для устранения пробелов в коммуникации и для работы в качестве связующего звена между НМГС и ее партнерами.
Информация о рисках, связанных с опасным явлением, также должна быть передана для принятия соответствующих мер. Цель ОППУВ заключается в том, чтобы стимулировать эффективные действия, и четкое, понятное информирование о потенциальных рисках является важным элементом в достижении этой цели. Передача информации о рисках тесно связана с передачей информации о вероятности.
Для того чтобы люди могли предпринять соответствующие действия, реагируя на опасные явления, у них должна быть возможность сформировать точное представление о рисках для себя, если это отдельные лица, или, если это учреждения, для того, чтобы обеспечить защиту общин, объектов или инфраструктуры, за которые они несут ответственность. ОППУВ дает обзор концепций в отношении осведомленности и охвата, а также описывает структурированный подход к рассмотрению того, какой уровень информации должен соответствовать каждому средству коммуникации (рис. 4).
|
Рисунок 4. Маркетинговая «Модель охвата» может быть использована для демонстрации шагов, которые необходимо предпринять, чтобы передать оповещения о рисках для прогнозов и предупреждений:
|
Вещательные компании и другие средства массовой информации играют важнейшую роль в распространении соответствующей информации до, во время и после бедствий. К их числу относятся поставщики услуг беспроводной и стационарной связи, а также поставщики спутниковой информации, радиосети, используемые для обеспечения общественной безопасности, теле- и радиовещательные компании, поставщики услуг Интернета и др. Сегодня более 60 % (4,9 млрд человек) населения Земли пользуются Интернетом (ITU, 2021). Это привело к появлению множества новых сервисов экстренного оповещения, включая мобильные приложения, или системы оповещения на основе приложений. ОППУВ в свою очередь нужна гибкость, чтобы развиваться с соответствующей скоростью и охватить социальные сети, а также другие новые коммуникационные технологии, чтобы передавать четкие и последовательные сообщения.
 Рисунок 5. В публикации МФКК Public awareness and public education for disaster risk reduction: key messages (Информирование и обучение населения в целях снижения риска бедствий: ключевые сообщения) предлагается проверенный на практике набор актуальных для всех стран сообщений для различных типов опасных явлений и уровней предупреждения |
Исследования показывают, что люди часто считают сообщения о чрезвычайных ситуациях непонятными. Иногда сообщения можно понять, но то, как они сформулированы, не побуждает к принятию мер. В публикации Международной федерации обществ Красного Креста и Красного Полумесяца (МФКК) Public awareness and public education for disaster risk reduction: key messages (Информирование и обучение населения в целях снижения риска бедствий: ключевые сообщения) предлагается проверенный на практике набор актуальных для всех стран сообщений для различных типов опасных явлений и уровней предупреждения (рис. 5). Сообщения могут быть адаптированы и упорядочены национальными правительствами и организациями гражданского общества, что приведет к созданию общего, согласованного набора сообщений, которые могут передаваться вместе с оповещением об опасных явлениях. Это помогает гарантировать, что люди в данной стране получают одинаковую информацию о том, какие действия следует предпринять, чтобы оставаться в безопасности, независимо от источник информации. Сообщения, включенные в указанный набор, основаны на конкретных примерах, когда люди, подверженные риску, получали и понимали сообщения о чрезвычайных ситуациях, а затем предпринимали необходимые действия.
Интернет, социальные сети, операторы сотовой связи и смарт-приложения могут передавать определенную информацию и официальные оповещения, чтобы помочь людям оставаться в курсе событий. Системы оповещения, работающие на основе использования сирен, или системы громкоговорящей связи, подключенные к датчикам, могут быть полезны для быстрого включения оповещения в определенных условиях при достижении установленного порога. Спутниковые сети предоставляют услуги связи, которые мало зависят от наземной инфраструктуры. Частные телекоммуникационные услуги включают в себя сети, обслуживающие пожарных, полицию, скорую помощь, службы помощи при чрезвычайных ситуациях, гражданскую оборону, транспорт и коммунальные службы, а также другие государственные и частные организации.
По оценкам МСЭ, к концу 2021 года 95 % населения мира будут иметь доступ к мобильной широкополосной сети. В 2021 году число активных абонентов мобильной широкополосной связи во всем мире превысит 6 миллиардов. Услуги мобильной связи стали неотъемлемой частью жизни большинства людей. Все большее число стран используют преимущества сотовых сетей и технологий для отправки сообщений, содержащих оповещения, включая геолокационные технологии, такие как служба коротких сообщений (SMS) или сотовое вещание (CB). Некоторые вводят специальные правила. По мере своего развития телекоммуникационные сети, службы и платформы определяют способы получения людьми информации и играют все более важную роль в СЗП, предлагая больше возможностей для своевременного оповещения тех, кто подвергается риску. Например, отправка одного и того же сообщения CAP через несколько платформ увеличивает охват и воздействие, а также минимизирует путаницу. CAP предлагает лучшее решение для коммуникации со всеми аудиториями — государственными, частными, коммерческими — в любой чрезвычайной ситуации (рис. 6).
|
Демонстрация ценности ОППУВ
Для сбора информации о погоде существует множество методов, однако не существует международного стандарта для сбора данных о последствиях, что затрудняет демонстрацию ценности ОППУВ. Но информацию о последствиях можно собрать из различных источников, включая правительственные министерства, газеты и университеты.
Социально-экономические преимущества ОППУВ должны быть подтверждены путем сбора и анализа ситуационных исследований, которые могут продемонстрировать их ценность для ключевых лиц, принимающих решения в правительстве и других секторах, а также для существующих и потенциальных партнеров. Единого показателя ценности ОППУВ не существует, но есть три широкие категории для измерения такой ценности: своевременность, актуальность и конечные результаты. Некоторые примеры того, как можно измерить ценность, приведены в главе 5 вышеупомянутых Руководящих указаний ВМО. Ценность измерять важно, так как это может улучшить продукцию и обслуживание.
Создание благоприятной среды
Национальное законодательство, правила и нормы очень важны для создания благоприятной среды для управления ситуациями. Они могут определять обязанности тех, кто играет определенную роль в управлении чрезвычайными ситуациями, и определять механизмы координации. Одним из документов планирования национального уровня, который особенно актуален для СЗП, является Национальный план электросвязи в чрезвычайных ситуациях (НПЭЧС). НПЭЧС определяет стратегию обеспечения доступности связи на всех этапах бедствия, способствуя координации на всех уровнях власти, между государственными и частными организациями, а также в общинах, подверженных риску. Некоторые страны также приняли специальные нормативные акты для обеспечения того, чтобы общины, находящиеся в зоне риска, пользовались преимуществами цифровых платформ и каналов связи. Например, Статья 110 (1) Европейского кодекса электронных коммуникаций предусматривает, что к 21 июня 2022 года:
- система предупреждения населения должна быть способна отправлять оповещения о чрезвычайных ситуациях с географической ориентацией (Official Journal of the European Union, 2018);
- система оповещения населения должна быть способна работать без требования о подписке на рассылку (Official Journal of the European Union, 2018);
- оповещения должны быть достаточно точными, чтобы быстро охватить очень большой процент людей, включая посетителей, на их родных языках (Official Journal of the European Union, 2018).
Многое еще предстоит сделать
Для всех видов опасных явлений и всех средств массовой информации международный стандарт CAP обеспечивает формат для сообщения основных фактов о чрезвычайной ситуации. ОППУВ предлагает структурированный подход к объединению информации об опасном явлении с данными о подверженности и уязвимости для определения риска и поддержки принятия решений, с конечной целью стимулирования заблаговременных действий, которые уменьшают ущерб и человеческие жертвы от стихийных бедствий. Преимущества использования CAP и ОППУВ в качестве дополнительных технологий для усиления СЗП весьма очевидны. Несмотря на то, что в мире достигнут значительный прогресс в продвижении этих технологий, многое еще предстоит сделать.
Проведенная по заказу ВМО3 в 2018 году и основанная на фактических данных оценка работы СЗП во время урагана в Карибском бассейне в 2017 году свидетельствует о том, что число погибших, потеря источников средств к существованию и утрата имущества все еще чрезмерны. Кроме того, она указывает на то, что «в условиях изменения климата и бурного развития хозяйственной деятельности в прибрежных зонах укрепление потенциала для заблаговременных предупреждений о многих опасных явлениях, которое приводит к эффективному реагированию учреждений и населения, остается приоритетной задачей...».
Сендайская рамочная программа поддерживает СЗП, позволяющие отдельным лицам и общинам, которые сталкиваются с угрозой опасных явлений, действовать заблаговременно и надлежащим образом с тем, чтобы уменьшить вероятность вреда здоровью людей и их гибели и нанесения ущерба имуществу и окружающей среде. В рамках достижения целей Сендайской рамочной программы до 2030 года САР и ОППУВ, благоприятные условия, расширение сотрудничества и партнерства, а также коммуникации являются неотъемлемой частью более эффективных усилий по снижению риска бедствий.
Авторы
Элиот Кристиан (консультант), Каролина Серрудо, Национальная метеорологическая служба Аргентины (SNM); Элизабет Вильюн, Южно-Африканская метеорологическая служба (SAWS); Нэйтан Купер, Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца (МФКК); Рональд Джексон, Программа развития ООН (ПРООН); Ванесса Грей, Международный союз электросвязи (МСЭ); Аданна Робертсон-Куимби, Секретариат ВМО
Литература
Christian, E., 2022: CAP Implementations Status Report.
International Telecommunication Union (ITU), 2021: Internet, Use, Facts and Figures.
Official Journal of the European Union, 2018: Directive 2018/1972 of the European Parliament and of the Council, 15 December.
United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (ESCAP)/World Meteorological Organization (WMO), 2021: Manual for Operationalizing Impact-based Forecasting and Warning Services (IBFWS), Thailand.
WMO, 2021: WMO Guidelines on Multi-hazard Impact-based Forecast and Warning Services, Part II: Putting Multi-Hazard IBFWS into Practice (WMO-No. 1150). Geneva.
ВМО, 2015 г.: Руководящие указания ВМО по обслуживанию прогнозами и предупреждениями о многих опасных явлениях с учетом их возможных последствий (ВМО-№ 1150). Женева.